L’Administration fédérale des contributions existe depuis un siècle


L’histoire de l’Administration fédérale des contributions (AFC) commence en 1915, pendant la Première Guerre mondiale. Le parcours de l’AFC reflète les développements de la politique fiscale en Suisse. A chaque fois que la Confédération se voyait attribuer de nouvelles compétences de percevoir l’impôt, l’AFC se développait en conséquence. L’histoire de l’AFC s’est donc tissée au fil de décisions démocratiques et l’institution est ancrée dans le système fédéral marqué par les souverainetés cantonales. Seules peu de ses tâches initiales, dont la perception des droits de timbre et la surveillance en matière de taxe d’exemption de l’obligation de servir sont toujours d’actualité.

Naissance de l’AFC

A l’issue de la votation du 6 juin 1915 qui a entériné l’adoption d’un impôt de guerre, l’ancien Département fédéral des finances et des douanes créa le 30 juillet 1915 une section provisoire appelée «l’administration fédérale de l’impôt de guerre». Cette section se composait d’un chef et de deux employés auxiliaires engagés pour une durée déterminée; elle avait pour compétence l’organisation et la perception de l’impôt de guerre extraordinaire.

Bientôt, de nouvelles tâches vinrent s’ajouter à cette compétence: l’AFC fut encore chargée pendant la guerre de la surveillance en matière de taxe d’exemption du service militaire, de la perception de l’impôt sur les bénéfices de guerre et de celle du droit de timbre fédéral. Elle était en outre compétente pour l’expertise sur toute question fiscale sur le plan fédéral et chargée d’élaborer et d’exécuter les mesures fiscales de la Confédération. Ainsi, au début des années 1920, plus de 200 employés y travaillaient. Lorsque l’impôt sur les bénéfices de guerre fut supprimé, le personnel fut réduit à 90 employés. Puis, lorsque deux nouveaux impôts furent introduits pendant la Seconde Guerre mondiale, les effectifs enregistrèrent un nouveau bond. A la fin des années 1960, ils se situaient aux alentours de 600 employés.

Comment imaginer ce qu’étaient les bureaux au début de l’AFC, à la Bundesgasse 32 ? Le professeur Camille Higy, entré à l’AFC en 1919 et devenu ensuite chef de la division de l’impôt sur les bénéfices de guerre, a consigné ses souvenirs à l’occasion du jubilé de l’AFC au milieu des années 1960:

Les locaux dataient des années 1870 et avaient servi jusqu’alors de commerces ou de logements. Vestige du temps jadis, une confiserie renommée, flanquée d’un salon de thé, s’était maintenue pendant des décennies. (…) Plus d’un visiteur était venu prendre des forces à la confiserie Scheurer avant d’emprunter l’escalier, ses soucis fiscaux en tête. Pendant les premiers temps, les locaux et les installations portaient le sceau du tournant du siècle dernier. Chaque pièce était équipée d’un fourneau, alimenté depuis le couloir. D’imposantes tables de travail et des étagères disposées jusqu’au plafond, qui servaient à entreposer les dossiers et parfois les journaux, en constituaient le mobilier. Certains bureaux étaient équipés de lutrins élevés devant lesquels on pouvait s’asseoir sur un de ces hauts tabourets qui sont devenus le symbole de notre corps de métier. (…) Enfin, dans chaque pièce près de la porte était disposé un crachoir rempli de sable. (traduction)

Mais la description ne contient pas tous les détails. Ainsi, à partir de 1947, une «notice d’introduction» fut remise à chaque nouvel employé, qui lui donnait à méditer le fait que toute nouvelle spécialisation comportait un danger de déformation professionnelle et d’étiolement. La recommandation était donc de se tenir éloigné de la routine, du formalisme et de l’étroitesse d’esprit.

La guerre et le développement de l’économie font naître de nouvelles tâches

La Seconde Guerre mondiale et la forte expansion de l’économie dans les années de l’après-guerre ont constitué un grand défi pour l’AFC. Les recettes fiscales ont augmenté et constituaient dans les années 1960 à peu près la moitié des recettes de la Confédération. La perception des impôts devenait de plus en plus difficile du fait de l’internationalisation de l’économie et de la croissance du secteur financier suisse. La législation fiscale aussi. Pendant les 50 premières années d’existence de l’office, 321 lois ont été adoptées, depuis les modifications de la Constitution jusqu’aux ordonnances de l’office, en passant par les conventions contre les doubles impositions. En comparaison, au cours des dernières années en moyenne annuelle, l’AFC a répondu à plus de 60 interventions parlementaires, traité plusieurs initiatives populaires et cantonales et, en 2014, environ deux douzaines de modifications de lois ou d’ordonnances traitées par l’AFC sont entrées en vigueur.

Un tel changement a eu des répercussions sur l’organisation de l’AFC. En 1967, elle comprenait, outre la direction, les trois sous-divisions de l’impôt fédéral pour la défense nationale, de l’impôt sur le chiffre d’affaires, et des droits de timbre et de l’impôt anticipé. S’y sont ajoutées les quatre sections de la taxe d’exemption du service militaire, de la statistique, des services spéciaux, ainsi que du droit fiscal international et des questions de double imposition. Suite à cela, l’AFC était devenue l’un des plus grands offices fédéraux dans le domaine civil.

Le besoin de réformes a entraîné des réorganisations

La croissance économique s’est accompagnée de prospérité mais aussi de nouveaux défis. Vers 1970, le besoin de réformes s’est fait ressentir pour l’Etat et l’économie. L’AFC a dû s’adapter continuellement à la nouvelle donne. Dans le cadre d’une réorganisation de grande ampleur effectuée en 1973, les divisions principales ont été créées pour chapeauter les divisions et sections (aujourd’hui teams). Cette structure de base est restée inchangée jusqu’aujourd’hui. Cette époque a aussi été marquée par des réformes dans l’ensemble de l’administration fédérale: en 1978, la loi sur l’organisation de l’administration est entrée en vigueur; elle a renforcé les états-majors à l’échelon du Conseil fédéral et des départements et a institué les secrétariats généraux.

La mondialisation de l’économie et la croissance fulgurante des marchés financiers soulèvent de nouvelles questions complexes de droit fiscal, ce qui entraîne des réorganisations. Un exemple récent en est la création du Service d’échange d’informations en matière fiscale (SEI), créé en 2011, lequel occupe aujourd’hui plus de deux douzaines de collaborateurs. Ces changements n’ont pas conduit uniquement à une croissance constante de l’AFC, mais aussi à la spécialisation croissante de ses plus de 1000 collaborateurs.